一家企業(yè)超標(biāo)排放大氣污染物，按照《大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定，除了責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，還可以并處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款。那么問(wèn)題來(lái)了，罰10萬(wàn)元、50萬(wàn)元，還是100萬(wàn)元?誰(shuí)說(shuō)了算?法律賦予的自由裁量權(quán)交到執(zhí)法者手中，如何確保公正?

  5月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的行使，懲治違法要“合法合理，過(guò)罰相當(dāng)，公開(kāi)公平公正”。

  “面對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，企業(yè)說(shuō)兩句好話，甚至塞幾包煙、送幾瓶酒，處罰就會(huì)輕一點(diǎn)。如果頂幾句嘴，惹怒了執(zhí)法人員，處罰就會(huì)成倍增加。這樣的情況十幾年前可能有，但在制度約束下，出現(xiàn)的可能性極低。”生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局副局長(zhǎng)夏祖義說(shuō)，不少公眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法自由裁量有誤解，但自由裁量其實(shí)一直有自己的制度籠子。

  2009年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)系列文件，地方相繼制定了本地區(qū)的環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，極大避免了處罰的隨意性和不規(guī)范性。

  隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)日益完善，特別是環(huán)境保護(hù)法修訂以來(lái)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段更加豐富，環(huán)境行政處罰種類增多，罰款處罰數(shù)額大幅提高，行政處罰自由裁量權(quán)隨之?dāng)U大。

  “罰款額度上下限相差10倍，選擇使用單一手段還是復(fù)合手段，新形勢(shì)下，自由裁量的權(quán)力更大了?！敝袊?guó)人民大學(xué)教授李艷芳說(shuō)。被稱為“2.0版本”的這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)，正是要進(jìn)一步規(guī)范自由裁量，降低執(zhí)法過(guò)程的隨意性，讓執(zhí)法更趨科學(xué)化、精準(zhǔn)化。

  指導(dǎo)意見(jiàn)明確了適用自由裁量權(quán)的基本原則和配套制度，文件之外，還提供了部分已在一些地方應(yīng)用成功的標(biāo)準(zhǔn)化基準(zhǔn)及計(jì)算方法，供各地參考。

  南京的基準(zhǔn)及計(jì)算方法已經(jīng)應(yīng)用十來(lái)年?！拔宸N四類違法行為對(duì)應(yīng)各種裁量因子、參考系數(shù)，就有上千種不同的處罰方式、金額組合，執(zhí)法人員對(duì)照裁量因子選定，怎么處罰、罰多少錢交給系統(tǒng)就可以了。”南京市生態(tài)環(huán)境局政策法規(guī)處處長(zhǎng)石勇說(shuō)，執(zhí)法系統(tǒng)應(yīng)用后，替企業(yè)說(shuō)情的人也大大減少了。

  一些地方的“執(zhí)法風(fēng)暴”中，發(fā)現(xiàn)違法動(dòng)不動(dòng)就頂格處罰，讓有些企業(yè)感到不公平。今年兩會(huì)，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰在談到規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法行為時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)范和監(jiān)督。

  “對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，就害怕不公平處罰。”中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)說(shuō)。

  在李艷芳看來(lái)，指導(dǎo)意見(jiàn)中的配套制度頗具亮點(diǎn)?！氨热绮樘幏蛛x制度，將執(zhí)法的調(diào)查、審核、決定、執(zhí)行等職能相對(duì)分離，有效減少了權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)?！?/span>

  再比如，重大執(zhí)法決定法制審核制度，就是希望通過(guò)法治審核，給被處罰方自我辯解的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

  除了對(duì)企業(yè)、對(duì)市場(chǎng)的意義，王燦發(fā)、李艷芳兩位專家都不約而同地提到了對(duì)執(zhí)法人員的保護(hù)作用。

  福建省晉江市環(huán)境執(zhí)法中隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)陳青松說(shuō)，如果沒(méi)有具體指標(biāo)，同類企業(yè)類似違法行為受到的處罰就可能產(chǎn)生差異，這很容易讓企業(yè)對(duì)執(zhí)法者產(chǎn)生誤解，“極個(gè)別人員可能存在以權(quán)力謀個(gè)人私利的企圖，規(guī)范可以防止權(quán)力尋租，避免廉政風(fēng)險(xiǎn)，就是對(duì)執(zhí)法者的保護(hù)?！?/span>

  地方的實(shí)踐也表明，系統(tǒng)應(yīng)用下，企業(yè)對(duì)受到的處罰心服口服。據(jù)石勇介紹，十年來(lái)，南京市級(jí)執(zhí)法運(yùn)用新系統(tǒng)自由裁量案件有3000多件，截至目前，沒(méi)有一起因?yàn)樘幜P不當(dāng)引起企業(yè)爭(zhēng)議的。

  意見(jiàn)中，對(duì)企業(yè)從重處罰情形的規(guī)定頗引人矚目?！皬闹亍卑ǎ簝赡陜?nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次(含3次)以上的;重污染天氣預(yù)警期間超標(biāo)排放大氣污染物的;在案件查處中對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)的;環(huán)境違法行為造成跨行政區(qū)域環(huán)境污染的;環(huán)境違法行為引起不良社會(huì)反響的;其他具有從重情節(jié)的。

  與此同時(shí)，行政處罰法規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的特殊情形，以及“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”。

  在南京等地的系統(tǒng)中，違法行為修正基準(zhǔn)的應(yīng)用收到了良好效果?！靶拚?xiàng)可以獲得減輕處罰的機(jī)會(huì)。”石勇告訴記者，比如企業(yè)在發(fā)生違法后立即改正，積極采取補(bǔ)救措施等行為，都可以在系統(tǒng)中獲得裁量等級(jí)減項(xiàng)，減免相應(yīng)罰款額度。

  “處罰不是目的，促進(jìn)企業(yè)守法才是根本?！毕淖媪x說(shuō)，明示裁量具體標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)也對(duì)違法將受到的處罰有自己的預(yù)期，這對(duì)實(shí)現(xiàn)常態(tài)守法有很大促進(jìn)作用。

  按照要求，今年9月底前，各省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門要制定完成本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境部還將在全國(guó)環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)中設(shè)置“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能，供各地參考使用。

小貼士：

1.有下列情形之一的，可以從重處罰。

(1)兩年內(nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次(含3次)以上的;

(2)重污染天氣預(yù)警期間超標(biāo)排放大氣污染物的;

(3)在案件查處中對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)的;

(4)環(huán)境違法行為造成跨行政區(qū)域環(huán)境污染的;

(5)環(huán)境違法行為引起不良社會(huì)反響的;

(6)其他具有從重情節(jié)的。

2.有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰。

(1)主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的;

(2)受他人脅迫有環(huán)境違法行為的;

(3)配合生態(tài)環(huán)境部門查處環(huán)境違法行為有立功表現(xiàn)的;

(4)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。

3.有下列情形之一的，可以免予處罰。

(1)違法行為(如“未批先建”)未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)?；蛘邔?shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的;

(2)違法行為持續(xù)時(shí)間短、污染小(如“超標(biāo)排放水污染物不超過(guò)2小時(shí)，且超標(biāo)倍數(shù)小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”;又如“不規(guī)范貯存危險(xiǎn)廢物時(shí)間不超過(guò)24小時(shí)、數(shù)量小于0.01噸，且未污染外環(huán)境的”)且當(dāng)日完成整改的;

(3)其他違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的。